今后國土空間管理全過(guò)程將采用統一的用地用海分類(lèi)標準。近日實(shí)施的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南(試行)》,是實(shí)施國家自然資源統一管理、建立國土空間開(kāi)發(fā)保護制度的一項重要基礎性標準,對于自然資源部履行“兩統一”和“多規合一”職責具有長(cháng)遠的歷史意義。
隨著(zhù)《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《分類(lèi)指南》)的實(shí)施,今后國土空間管理全過(guò)程將采用統一的用地用海分類(lèi)標準。自然資源部副部長(cháng)莊少勤指出,《分類(lèi)指南》是實(shí)施國家自然資源統一管理、建立國土空間開(kāi)發(fā)保護制度的一項重要基礎性標準,對于自然資源部履行“兩統一”和“多規合一”職責具有長(cháng)遠的歷史意義。
“由于各部門(mén)用地用海分類(lèi)的管理目標不同、標準內涵不一、名詞術(shù)語(yǔ)不同,各自有各自的方言,國家層面沒(méi)有統一的用地用海分類(lèi)標準,相當于沒(méi)有一個(gè)統一的‘普通話(huà)’?!鼻f少勤說(shuō),自然資源部決定將分類(lèi)名稱(chēng)改為《分類(lèi)指南》,從打通“兩規”、打通陸海、到打通調查、規劃和用途管制等國土空間各環(huán)節管理,最終形成了覆蓋全域全要素全過(guò)程的統一的用地用海分類(lèi)。
據介紹,《分類(lèi)指南》適用于國土調查、國土空間規劃到用途管制,并延伸到土地審批、不動(dòng)產(chǎn)登記等工作。
整合多項原標準
據自然資源部總規劃師、新聞發(fā)言人吳海洋介紹,為履行統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者和統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責,加快建立自然資源統一調查監測評價(jià)和確權登記制度,建立“多規合一”的國土空間規劃體系并監督實(shí)施,自然資源部研究制定了《分類(lèi)指南》?!斗诸?lèi)指南》整合了原《土地利用現狀分類(lèi)》《城市用地分類(lèi)與規劃建設用地標準》《海域使用分類(lèi)》等分類(lèi)標準。
莊少勤透露了一個(gè)細節:《分類(lèi)指南》研究起草過(guò)程歷時(shí)兩年多,這足以說(shuō)明《分類(lèi)指南》制定的復雜性。
莊少勤說(shuō),2018年,十九屆三中全會(huì )審議通過(guò)的《深化黨和國家機構改革方案》中明確了自然資源部“兩統一”和“多規合一”等重要職責?!皟山y一”即統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責,“具體職責有統一調查和確權登記,建立空間規劃體系并監督實(shí)施,推進(jìn)‘多規合一’,實(shí)現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合”。莊少勤說(shuō),機構改革前,空間性規劃重疊沖突的重要原因之一就是基礎分類(lèi)的不統一、不銜接。
“自然資源部組建以后,就啟動(dòng)了對相關(guān)標準的梳理和前期研究工作?!鼻f少勤指出,“多規合一”改革前,相關(guān)部門(mén)在各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域對用地用海分類(lèi)都有各自的標準和實(shí)踐基礎。城鄉規劃管理部門(mén)有《城市用地分類(lèi)與規劃建設用地標準》,土地管理部門(mén)有《土地利用現狀分類(lèi)》,海洋管理部門(mén)有《海域使用分類(lèi)》,但國家層面沒(méi)有統一的用地用海分類(lèi)標準。
莊少勤說(shuō),《分類(lèi)指南》體現了統一性。按照“兩統一”和“全生命周期管理”要求,《分類(lèi)指南》“不是原有城鄉規劃、土地利用規劃和海洋功能區劃工作的簡(jiǎn)單拼湊,而是在機構改革過(guò)程中實(shí)現業(yè)務(wù)融合、職能融合,真正發(fā)生了‘化學(xué)反應’”。
“各類(lèi)空間規劃特別是市縣國土空間總體規劃編制首先要使用新的分類(lèi),今后國土空間管理全過(guò)程將采用統一的用地用海分類(lèi)標準?!鼻f少勤介紹說(shuō),《分類(lèi)指南》貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質(zhì)量發(fā)展要求,堅持陸海統籌、城鄉統籌、地上地下空間統籌,設置了“濕地”“農業(yè)設施建設用地”“物流倉儲用地”等地類(lèi),體現了保護生態(tài)、保護耕地、保障新業(yè)態(tài)發(fā)展等要求。此外,《分類(lèi)指南》設置了“留白用地”,鼓勵土地混合使用和空間復合利用,并為地方制定差別化細則留有空間。
實(shí)現全過(guò)程統一
據自然資源部國土空間規劃局局長(cháng)張兵介紹,原《土地利用現狀分類(lèi)》、原《城市用地分類(lèi)與規劃建設用地標準》以及原《海域使用分類(lèi)》都有自己的分類(lèi)標準?!斗诸?lèi)指南》在這些分類(lèi)基礎上進(jìn)行了整合歸并,依據國土空間的主要配置利用方式、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和覆蓋特征等因素,對國土空間用地用海類(lèi)型進(jìn)行歸納、劃分。
《分類(lèi)指南》實(shí)施后,這些分類(lèi)實(shí)現了全過(guò)程統一,并適用于“國土調查、監測、統計、評價(jià),國土空間規劃、用途管制、耕地保護、生態(tài)修復,土地審批、供應、整治、執法、登記及信息化管理等自然資源管理的全過(guò)程各環(huán)節工作”。張兵說(shuō),在具體使用中,不同環(huán)節的工作可以使用不同的分類(lèi)層級,《分類(lèi)指南》也對此作了原則性規定。
據張兵介紹,《分類(lèi)指南》實(shí)現國土空間的全域全要素覆蓋。首先,在全域實(shí)現陸海全覆蓋?!斗诸?lèi)指南》遵循陸海統籌原則,將用海與用地分類(lèi)作為整體考慮,將陸域國土空間的相關(guān)用途與海洋資源利用的相關(guān)用途在名稱(chēng)上盡可能進(jìn)行統籌和銜接;由于無(wú)居民海島多與周邊海域一并開(kāi)發(fā)利用,其現行用途分類(lèi)與海域基本一致,因此將海域和無(wú)居民海島視為整體進(jìn)行分類(lèi)。
其次,在陸域實(shí)現生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各類(lèi)用地全覆蓋?!斗诸?lèi)指南》的耕地、園地、林地、草地等用地分類(lèi)銜接土地利用現狀分類(lèi),并結合第三次全國國土調查的最新成果,對含義進(jìn)行了修改完善,同時(shí)將“濕地”正式納入用地用海分類(lèi),體現生態(tài)空間保護和治理的重要性;建設用地設置了“居住用地”“公共管理與公共服務(wù)用地”“商業(yè)服務(wù)業(yè)用地”等一級類(lèi),涵蓋城鄉建設、基礎設施建設等各類(lèi)用地的基本功能。
對耕地嚴格管理
“《分類(lèi)指南》首次明確將‘農業(yè)設施建設用地’單獨列為一級類(lèi),下設‘鄉村道路用地’‘種植設施建設用地’‘畜禽養殖設施建設用地’和‘水產(chǎn)養殖設施建設用地’四個(gè)二級類(lèi),將破壞耕作層的農業(yè)設施相關(guān)用地單設一類(lèi)?!睆埍f(shuō),《分類(lèi)指南》切實(shí)防止耕地“非農化”“非糧化”,適應了目前農業(yè)農村發(fā)展的新形勢、新特點(diǎn)。
就《分類(lèi)指南》如何與《第三次全國國土調查耕地資源質(zhì)量分類(lèi)工作方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《三調分類(lèi)》)有機銜接與融合統一,自然資源部自然資源調查監測司司長(cháng)苗前軍說(shuō),在分類(lèi)標準上,自然資源部堅持《分類(lèi)指南》與《三調分類(lèi)》的統籌銜接。
自然資源部海域海島管理司司長(cháng)高忠文說(shuō),《分類(lèi)指南》中涉及海洋資源的分類(lèi)充分體現陸海統籌原則,同時(shí),進(jìn)一步整合、優(yōu)化了原有的海洋功能區劃、《海域使用分類(lèi)》以及用島類(lèi)型等分類(lèi)體系,為用海用島管理搭建了統一的總體框架和分類(lèi)基礎。
自然資源部國土空間用途管制司副司長(cháng)趙毓芳說(shuō),《分類(lèi)指南》的制定和頒布,對自然資源部依法依規依標準組織實(shí)施用途管制意義重大?!斗诸?lèi)指南》對城市和農村土地在地類(lèi)上進(jìn)行了細分,實(shí)現城鄉并列、同一口徑。將“農村宅基地”“農村社區服務(wù)設施用地”與“城鎮住宅用地”“城鎮社區服務(wù)設施用地”并列,統一都歸入“居住用地”一級類(lèi),形成完整的居住用地功能,有利于對國土空間實(shí)施全域全類(lèi)型管理。
趙毓芳說(shuō),《分類(lèi)指南》將“鄉村道路”“種植設施建設用地”“畜禽養殖設施建設用地”“水產(chǎn)養殖設施建設用地”作為二級類(lèi),歸入“農業(yè)設施建設用地”一級類(lèi),并界定為“對地表耕作層造成破壞的”,更加符合農村的實(shí)際需要,更加有利于強化和規范農村建設用地的管理,對于防止“非農化”具有積極重要的意義。
趙毓芳說(shuō),下一步,自然資源部將以《分類(lèi)指南》為基礎,根據地類(lèi)的主要功能制定差別化、精細化的用途管制措施。其中,對于耕地和具有重要生態(tài)功能的用地實(shí)行更加嚴格的管理,細化用途轉用管控規則。按照業(yè)態(tài)類(lèi)型和用地特點(diǎn)等制定分類(lèi)管理的措施,支持和規范農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地;加強土地用途轉用的管理,完善“制度+技術(shù)”的監管體系。